自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知

试点出炉背景——

中央有要求,现实有需要,地方有实践

自然资源部国土空间生态修复司相关负责人回顾了政策出台的背景:从现实来看,近年来,随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,自然资源和生态环境约束日益凸显。在同一空间上,乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存,单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。需在国土空间规划的引领下,进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举,用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行整治。统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复,促进耕地保护和土地节约集约利用,解决一二三产融合发展用地,改善农村生态环境,助推乡村振兴。

该负责人说,在大的背景与现实需要的推动下,近年来,各地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点,探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合,以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步形成,其中浙江、湖北省政府还先后在全省部署了土地综合整治工作。在浙江、上海、四川等经济相对发达地区,土地综合整治侧重服务城乡融合发展,保障农村新产业新业态发展用地,统筹产业发展空间;在江西、湖北、河南等中部地区,土地综合整治侧重助推乡村振兴战略实施,着重解决现代农业发展、空心村整治问题,促进中部崛起;在西部贫困地区,土地综合整治侧重服务国家脱贫攻坚战略,能够较好解决耕地保护、易地扶贫搬迁、农村基础设施建设、产业扶贫用地等问题。各地已经积累了一定经验,探索了

锁定目标任务——

农用地整理,建设用地整理,乡村生态保护修复

全域土地综合整治是以科学规划为前提,以乡镇为基本实施单元,整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等,对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。”该负责人从定义出发阐释了全域土地综合整治的目标任务。

在农用地整理方面,更加突出了耕地“三位一体”保护,适应发展现代农业和适度规模经营的需要,统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等,传承传统农耕文化,增加耕地数量,提高耕地质量,改善农田生态。在建设用地整理方面,统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务,基础设施等各类建设用地,有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理,优化农村建设用地布局结构,提升农村建设用地使用效益和集约化水平,支持农村新产业新业态融合发展用地。

“特别要强调的是,《通知》首次在土地综合整治任务中提出了‘乡村生态保护修复’,要将土地综合整治与生态保护修复相结合,形成新的功能。按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求,结合农村人居环境整治,优化调整生态用地布局,保护和恢复乡村生态功能,维护生物多样性,提高防御自然灾害能力,保持乡村自然景观。”该负责人强调。

全域土地综合整治试点与村庄规划该如何衔接?该负责人表示,全域土地综合整治是实施规划的平台和抓手,需要开展全域土地综合整治的,必须编制村庄规划,两者要实行充分衔接,不能搞“两张皮”。

一是在编制乡镇国土空间规划时,就要进行统筹安排,按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则,明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄,该整的整,不用整的不整。二是要将各项整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划,将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。三是要突出耕地保护。通过全域土地综合整治,确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。

启动政策杠杆——

合理调整永久基本农田,盘活乡村存量建设用地

该负责人表示,此次试点工作最大的亮点是在已有政策基础上,赋予了地方两大政策杠杆。

一条是强化耕地保护,允许合理调整永久基本农田。一是强调“不动是常态,动是例外”的导向要求。涉及永久基本农田调整的,必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后,更新完善永久基本农田数据库。二是与《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》进行衔接,对整治区域内涉及永久基本农田调整的,要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则,统筹“三线”划定,编制整治区域永久基本农田调整方案,由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后,纳入村庄规划予以实施。

另一条是盘活乡村存量建设用地,增添乡村发展活力。一是增强乡村用地保障力度,通过全域土地综合整治腾退的建设用地,在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下,重点用于农村一二三产业融合发展,促进产业振兴,增强乡村自我造血功能;二是显化农村土地资产价值,允许节余的建设用地指标,按照城乡建设用地增减挂钩政策使用,并将流转范围从县域扩大到省域,促进土地要素科学配置、合理流动,为乡村振兴提供强有力资金支持。另外,为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作,部对试点工作给予一定的计划指标支持。

“各地开展试点时,要加强组织领导,树立底线思维,增强风险意识,从制度入手,从严管理,防止各种错误发生。”该负责人表示,各地在确定试点时,要综合考虑对全域整治有政府推动、有整治潜力、有整治需求、有群众基础的地区,合理选择试点乡镇。要按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路,因地制宜、分类推进全域土地综合整治。要坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。要明确全域土地综合整治负面清单,严格控制未利用地开垦,严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建,禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等。